中国环境法治七十年:从历史走向未来《二》

2019-11-04 14:21:34 mhhbkj 0

  5.全球环境治理体系中的引领作用明显增强

  中国作为世界上最大的发展中国家,坚持推动构建人类命运共同体,构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。2015年9月,习近平主席出席联合国发展峰会,同各国领导人共同通过了《2030年可持续发展议程》,设定了未来15年全球在减贫、健康、教育、环保等17个领域的发展目标。

  中国高度重视《2030年可持续发展议程》的落实,将可持续发展目标融入《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》中并发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》,对落实工作进行了全面部署,体现了中国作为负责任发展中大国的责任担当。2016年5月,联合国环境大会(UNEA)发布《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》报告,认为以“绿水青山就是金山银山”为导向的中国生态文明战略为世界可持续发展理念的提升提供了“中国方案”和“中国版本”,应在全球加以推广。

  2015年12月,习近平主席出席《联合国气候变化框架公约》的缔约方巴黎会议并作重要讲话,提出“合作共赢、各尽所能”“奉行法治、公平正义”“包容互鉴、共同发展”的国际气候治理新理念,建设性引领《巴黎协定》的谈判及签署。会前积极与美国、印度、法国、巴西、欧盟等主要国家或地区签署双边气候变化联合声明,协调立场,减少分歧,谋求共识,主动减少谈判障碍。向联合国提交首份“国家自主决定贡献”清单,积极主动地推进谈判进程。在谈判过程中,始终代表广大发展中国家的利益,坚持和重申“共同但有区别的责任”“各自能力”等基本原则。签署《巴黎协定》后迅速交存批准文书,大力推动《巴黎协定》生效进程。

  2018年联合国决定正式开启《世界环境公约》的谈判进程,中国始终参与并以建设性态度引领相关进程。2017年9月,王毅部长在《世界环境公约》主题峰会上提出公约制定应坚持的四项原则,表达中国的基本立场。中国加入“迈向《世界环境公约》”特设工作组,在工作组实质会议上,阐明对《国际环境治理不足报告》的法律观点,全面阐释我国对工作组进程、国际环境法不足及解决方案有关问题的意见,并向工作组联合主席提交书面评论。

  历程轨迹:砥砺前行形成中国特色

  70年风雨兼程,中国环境法治从无到有,在发展过程中留下了深刻的历史足迹,显现出中国特色社会主义环境法治道路的鲜明特征和规律。环境立法形成中国理念,环境执法探索中国道路,环境司法体现中国制度,环境治理弘扬中国文化,“风景这边独好”。

  (一)环境立法彰显中国理念

  自1973年中国首次制定环境保护的规范性文件开始,就提出根据中国国情建立环境保护制度,展示了“绝不走先污染后治理弯路”的信心与决心。70年来,无论是制定新法还是修改旧法,始终坚持结合中国实际、解决中国问题、合理借鉴发达国家经验提出中国对策的思路,逐步形成了“统筹五个文明建设、保障生态安全、促进经济社会可持续发展”的立法理念。

  1.立法价值取向从“工业三废控制”到生态文明建设。随着国家环境保护战略经由“消除污染、保护环境”一“环境保护与经济建设协调发展”一“科学发展观”一“绿色发展”的不断进步,中国环境立法的价值取向也经历了1978年《宪法》、1979年《试行法》、1982年〉宪法》、1989年《环境保护法》、2014年新《环境保护法》、2018年宪法修正案的发展,实现了从污染防治到公众健康、从发展优先到保护优先、从对环境资源的单一保护到五个文明建设统筹协调的价值取向根本转变。

  2.立法范围从“污染防治”到“生态安全”。1979年《试行法》和1989年《环境保护法》定位于“小环保”立法,其规制对象主要是“防治环境污染和其他公害”。1982年〉宪法》规定的“保护和改善生态环境”的内容,体现在自然资源相关立法中。2004年修订《固体废物污染环境防治法》明确了“维护生态安全”的立法目的。新《环境保护法》不仅在“保护和改善环境”一章中增加了保护生态安全的内容,而且在第30条明确规定了保障生态安全义务。此外,《国家安全法》将生态安全纳入国家总体安全体系。

  3. 规制对象从“城市企业”到经济社会可持续发展。环境立法在“小环保”定位之下,主要围绕规制企事业单位的污染行为和城市污染防治而建立制度体系。随着环境污染从城市到农村蔓延、生态环境破坏问题日益严重,新〉环境保护法》将定位扩展至“大环保”,并以促进经济社会可持续发展为宗旨建立了全面规制政府、企业事业单位、公民和社会的环境保护制度体系。

  (二)环境执法探索中国道路

  自1973年设立国务院环境保护领导小组开始,环境执法体制经历了从城乡建设部环境保护局到生态环境部、自然资源部的多次变革,但不变的是国家环境执法机关的地位越来越高、职能越来越强、执法方式越来越法治化、执法手段越来越丰富,走出了一条“从行政管制到多元共治、从单纯督企到督企督政、从分别执法到协同联动”的中国式环境执法道路。

  1.从行政管制到多元共治。《试行法》建立了以政府为主导的“命令一控制”型环境行政管制模式。1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》开始运用市场机制。据统计,2007—2016年’国家共出台343项环境经济政策,促进环境金融、环境税费、生态补偿、排污权交易等市场机制的运用。新《环境保护法》建立了“政府主导、企业主责、公众参与”的多元共治新体制:一方面规定地方政府的环境保护责任和监督义务;另一方面专章规定信息公开和公众参与,保护公众的知情权、参与权、表达权、监督权。与此同时,建立公益诉讼制度,鼓励多主体参与环境治理。

  2.从单纯督企到督企督政并重。随着立法范围和规制对象的拓展,环境执法也不再以企业为唯一对象,逐步扩大到监督地方政府。新《环境保护法》规定地方政府对本辖区的环境质量负责的义务后,不仅各单行法进行了相应修改,而且先后发布《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等党内法规,就环保督察、党政同责进行规定,为环保执法提供具体依据。

  与此同时,新《环境保护法》规定了按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等四项强制措施,赋予环保部门对企业更多的执法权,原环保部发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法,强化排污者的主体责任,为实施“最严格”环保执法提供法律法规依据。

  3.从分别执法到协同联动。我国在较长时期内推行“分工负责”的执法理念,法律赋予多个部门行使相关环境执法权。2009年4月,国务院办公厅转发原环保部、国家发展改革委等6部门制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》,促进地方政府组织各有关部门加强配合,开展联合治污。国务院先后发布和批复《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》《重点流域水污染防治规划(2011—2015年)》,要求建立联防联控机制。

  新《环境保护法》第20条明确规定跨行政区域的联合防治协调制度,推动各部门在法定职权范围内既明确分工,又建立交流、合作、协调的制度。实践中,生态环境部、自然资源部与相关部门探索建立移送环境违法案件、共同发布技术指南等协同机制,与司法机关的公益诉讼前置通报、生态环境损害赔偿行政磋商与诉讼等衔接机制,推动了环境法的协同联动执行。

  (三)环境司法体现中国制度

  从2007年设立第一个专门环保法庭到2014年最高人民法院成立环境资源审判庭,启动了中国环境司法专门化的“快捷键”。司法机关将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环,始终服务和保障生态文明建设的大局,探索中国特色绿色审判道路、绿色司法理念,走出了一条体现中国司法制度特色的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的“绿色司法”之路。

  1.从地方实验到全国推行。从2007年清镇环保法庭设立到2014年最高人民法院环资庭成立,从2015年13个省、自治区、直辖市试点检察公益诉讼到2018年全面实施检察公益诉讼制度,中国走出了一条从下到上、从点到面的环境司法专门化路径。

  最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)一方面通过单独或联合发布司法解释、出台相关指导意见、发布典型案例等方式开辟中国的绿色司法道路,结合中国诉讼制度和司法体制改革创造出“二审或三审合一”“审执合一”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色职权主义审判机制,以更好适应环境司法的需要,体现参与式诉讼的特点。

  另一方面积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止令、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式,逐步形成遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念。

  2. 从私益诉讼到三诉并行。环境司法逐渐形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行,专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。“两高”单独或联合制定相关司法解释,专门就社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级或地市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件规定专门审判程序和裁判规则。

  同时,针对部分环境资源案件仍然由传统审判庭和检察业务厅主管的情况,通过制定司法解释的方式为传统审判部门在审理相关案件时提供法律适用指导,统一裁判标准;通过发布典型案例为在传统案件中贯彻“绿色司法”理念提供指引。这些措施,既保证了环境司法满足环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件的审判专门化需求,也兼顾了相关案件在传统民事、刑事、行政诉讼架构内实现“环境保护”专业化调整。

  3.从审判独行到多元化解纠纷。环境司法机关积极探索与行政机关、专业机构、社会公益组织合作解决环境资源纠纷,建立环境刑事案件与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件和公益诉讼案件的诉调衔接、生态环境损害赔偿案件的诉商衔接机制,运用行政调解、人民调解等诉讼替代机制解决环境资源纠纷;在环境案件专门审判中邀请专业人员担任人民陪审员、专家证人等参与审判,在判决承担生态修复责任的文书中邀请专业人员审核生态修复方案或监督执行生态修复方案等,建立了既体现已有纠纷解决的体系规律、又彰显环境纠纷解决特点的多元纠纷解决机制。

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负离子静电油烟净化器

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  (四)环境治理弘扬中国文化

  随着环境法治建设的推进,环境法治宣传教育不断加强,全社会的环境保护意识日益提升,近千家环境保护社会团体和数以万计的环保志愿者积极参与污染防治、生态保护,提起环境公益诉讼,督促和协助政府依法行政。植根于“天人合一”“和谐共生”“勤俭节约”等中华优秀传统文化的“绿色消费”“低碳生活”“节能节水”理念逐渐融入公众生活,形成了“公众参与从无到有、环境治理体系从疏到密、环境法治教育从弱到强”的良好态势。

  1.公众参与从无到有。公众参与作为世界公认的环境保护原则,在中国的推行与国家对社会组织的定位密切相关。2006年、2007年原环境保护总局先后颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》及《环境信息公开办法(试行)》,以行政规章方式确认了公众参与。新《环境保护法》将“公众参与”作为基本原则加以规定后,原环境保护部出台《环境保护公众参与办法》,对依法、有序、自愿、便利的公众参与进行了具体制度安排。

  2015年最高人民法院、原环境保护部、民政部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,鼓励和规范社会组织提起环境公益诉讼。据统计,已有700多家组织经民政部审核获得提起环境公益诉讼的主体资格,截至2018年,全国法院已受理涉及全国29个省的300多件由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。环境公益基金会、自然和环境保护公益组织迅速发展,许多公益组织本着与政府合作精神积极提交环境保护立法意见、发布相关信息、参与自然保护,以各种方式加入生态环境保护立法、执法、司法和环境治理行动。

  2.环境社会治理体系从疏到密。政府改变“一家监管,亿人污染和破坏”的被动格局,与创新社会治理体系紧密结合,在基层治理中发挥环保公益组织和环保志愿者的积极作用,努力构建新《环境保护法》第9条规定的“共建共享共治”机制。

  一方面通过社区网格化、信息化建设,将“绿色消费”“低碳生活”理念融入社会主义核心价值观,通过传统戏曲、歌舞、曲艺等形式进行社区宣讲、现身说法,开展多种形式、丰富多彩的环境保护知识和环境法知识宣传;另一方面通过政府购买服务、项目委托等方式,鼓励社会公益组织和志愿者参与节能节水、垃圾分类、旧衣物回收等环境保护行动,发挥其在决策参与、执行指导与监督方面的治理功能,利用睦邻、友邻、善邻传统密织环境治理体系。

  3.环境法治专业人才培养从弱到强。1980年国务院环境保护领导小组与相关部门共同制定《环境教育发展规划(草案)》,将环境教育纳入国家教育规划。1981年国务院发布的〉关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确提出:“中、小学要普及环境科学知识。大学和中等专业学校的理、工、农、医、经济、法律等专业,要设置环境保护课程。有条件的院校,应设置环境保护专业。”

  1990年国务院学位委员会发布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》首次将“环境法学”列为法学二级学科,1997年学科名称调整为“环境与资源保护法学”,迄今全国已有16个博士学位授权点和100个硕士学位授权点,为环境法治建设培养了大量专业人才。

  中国经验:接续奋斗探寻环境法治规律

  新中国成立70年来,环境法治之所以取得巨大的历史性成就,归根结底是中国共产党带领全体人民不懈探索、接续奋斗的结果。而矢志不渝地推进法治建设、完善以宪法为核心的环境保护法律体系、推进环境治理体系与治理能力现代化、统筹协调环境法治建设国内国际两个大局是实现“良法善治”的必由之路。

  (一)矢志不渝地推进环境法治建设

  中国环境法治建设始终在执政党的直接推动下发展,中国共产党的几代领导集体为实现从物质文明到生态文明的飞跃付出了巨大的努力,习近平生态文明思想体现了环境法治发展的根本规律,为推进环境法治现代化提供了理论武装和行动指南。

  1.从物质文明到生态文明的飞跃

  生态文明的思想发展突出表现在对人与自然关系的认识上。新中国成立初期党和国家面临的历史任务是在千疮百孔的旧中国基础上抓紧建立新中国的工农业体系。因此,主张在认识自然的基础上利用和改造自然。1972年,在周恩来总理的直接推动下,中国派代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议并指示召开一次全国性的环保会议,为中国专门环境立法的起步奠定了基础。

  改革开放初期,面对十年“文化大革命”浩劫后百废待兴、百业待举的局面,党和国家开始认识到人与自然的关系是相互的,在提出“发展才是硬道理”的同时,也提出要尊重自然、按照自然规律来发展经济。邓小平同志明确指出“应该集中力量制定……其他各种必要的法律,例如……环境保护法”,为1978年“环境保护”入宪、1982年“生态环境”入宪和1979年《试行法》、1989年《环境保护法》的制定提供了思想先导。

  党的十二大在提出经济建设目标的同时,明确指出社会主义精神文明是社会主义的重要特征,是社会主义制度优越性的重要表现;在建设物质文明的同时,要努力建设社会主义精神文明。1992年联合国环境与发展大会后,江泽民同志明确提出必须把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓,强调要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系,为在环境立法和执法过程中贯彻可持续发展战略提供了理念指引。

  进入20世纪以后,随着我国经济社会的快速发展,与之相对应的是越来越大的人口资源环境压力,党和国家更加重视人与自然的和谐,对生态文明思想有了深入的思考。党的十六大正式将“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”写入党的报告,同时明确了建设生态文明的内涵和任务是建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次在国家文件中提出“倡导生态文明”。

  在党的十七大报告中,胡锦涛同志详述了科学发展观的内涵并提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。党的十八大进一步提升了生态文明建设的战略意义和历史地位,强调“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”,为全国人大启动和完成1989年《环境保护法》的修订及环境司法执法实践迅速发展注入了动力与活力。

  “生态文明”概念在中国诞生绝非偶然。它从国家治理角度表达了中国实施可持续发展战略的理念、政策与实践,为将国际可持续发展研究的最新成果用以深化中国生态文明建设的理论、战略与法律提供了广阔空间,也为中国环境法治现代化提供了理论基础。

  2.习近平生态文明思想指引环境法治现代化

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,使生态文明建设成为“五位一体”总体布局中不可或缺的重要内容,“美丽中国”成为社会主义现代化强国的奋斗目标。

  2018年6月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话,基于马克思主义哲学立场尤其是辩证唯物主义和历史唯物主义,对新时代中国为什么要大力推进生态文明建设、生态文明建设的理论意涵与未来愿景、生态文明建设实践的重大战略及任务要求等一系列核心问题进行了系统性阐述,构成了一个独立而完整的环境社会政治理论体系。

  习近平总书记反复强调:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。“最严”生态法治观既表明中央推进生态文明建设的坚定决心,也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。其中蕴含的统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观、绿水青山就是金山银山的协同发展观、走生产发展生活富裕生态良好发展道路的科学政绩观、为人民创造良好生产生活环境和为全球生态安全作出贡献的执政为民观,彰显了强烈的理论自信和政治智慧,具有强烈的实践品格和为民情怀。“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法,成为全党的意志、国家的意志和全民的共同行动。

  党的十八大以来,习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略,诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想。新时期我国生态文明建设和环境法治建设从认识到实践所发生的历史性变革、取得的历史性成就,归根于习近平生态文明思想的科学指引。

  (二)不断完善以宪法为核心的环境保护法律体系

  法治的前提在于有法可循,自1978年“环境保护”入宪以来,中国的环境立法进入了“快车道”。截至2018年,全国人大及其常委会通过环境资源等相关法律30多部,约占国家全部法律的十分之一。以宪法为核心的环境保护法律体系在理论与实践发展中不断完善。

  1.生态文明“入宪”为环境保护法律体系建设提供根本遵循

  自1978年《宪法》到1982年《宪法》,环境保护的国家目标条款体系得以建立。2018年《宪法》在既有体系基础上,通过宪法序言第7自然段增加“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“和谐美丽”等价值宣示予以原则性强化。与此同时,将“生态文明建设”规定为国务院职权,表明生态环境保护并非严格的法律保留事项。这些规定使宪法规范体系得到进一步充实,回应了加强生态文明建设的价值诉求。我国宪法采用“国家目标”而非“环境权”的规定方式,通过对国家权力课予不同层次的义务,满足“环境权入宪”的功能期待,为构建以宪法为核心、跨法律部门的协同性环境保护法律体系提供了根本遵循。

  2.整体主义思维为环境保护法律体系建设提供基础方法

  自1979年《试行法》将“合理利用自然环境,防治环境污染和生态破坏”确定为立法宗旨以来,虽然不同时期的环境法律对立法宗旨的表述有所变化,但环境立法的规制对象包括“自然环境保护,防治环境污染和生态破坏”的核心内容始终未变,经济社会与环境保护协调发展的理念始终未变。

  在具体立法中,始终把握环境法律关系具有重构主客体关系特殊性所呈现的“人一自然一人”结构,把握环境社会关系由既有社会关系派生、需由不同法律对同一社会关系进行调整的特性,以整体性思维构建了以宪法为基础、以生态环境保护专门立法为骨干、涵盖相关部门法中环境保护规范的“大环保”法律体系,确立了以环境规划、生态红线、环境影响评价、环境与健康风险评估为代表的事前预防类法律制度,以环境许可、环境监察、环保督察为代表的行为管制类法律制度,以生态补偿、排污权交易、环境行政指导为代表的激励指导类法律制度以及以生态环境损害赔偿制度、环境诉讼制度为代表的事后救济类法律制度,充分彰显了“山水林田湖草”系统治理的整体主义方法论。

  3.法律与政策的相互协调转化为环境保护法律体系建设提供制度工具

  中国环境法律体系最具特色的属性在于环境立法和环境政策的相互协调转化。一些行之有效的环境法基本制度比如“三同时”制度、环境影响评价制度等都经历了“政策提出—试行探索—立法确认”的政策法律化过程。这既可以充分发挥环境政策应对环境问题的及时有效性,并将经过实践检验的政策上升为法理制度;也可以更好地保证在法律的框架下通过实施具体可操作的环境政策加以执行和落实。“兼采源自政治系统的环境政策之长,通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局……”

  (三)坚定推进环境治理体系与治理能力现代化

  70年来,中国环境法治的一个鲜明特征就是不断探索适合我国国情的环境法治路径,通过各种途径和形式,促进环境治理体系与治理能力的现代化。

  1.立足国情推动环境法治进程

  环境法治的完善要全面系统,但因国情需要,党和政府针对不同阶段和时期,立足我国经济社会发展现状、环境问题的特性、公众需求的不同,实行了有计划、有侧重的环境法治策略。

  一方面,通过宪法、法律和政策进行顶层设计,为推进环境法治工作指明方向;另一方面,通过试点示范、重点突破等方式,探索处理环境与发展关系的方法与途径。在宪法确定的环境保护国家目标之下,无论是环境保护法从试行到正式颁布,还是环境司法的先行先试,抑或是环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点、生态文明建设试点示范区等经验积累,都为新时代环境法治发展提供了丰富实践养分。

  2.促进环境管理向环境治理转变

  我国自《试行法》开始,建立了以政府为主导、以行政机制为主的环境管理体制和法律制度。随着中国特色社会主义市场经济的发展,以行政机制为主的环境管理体制弊端逐渐暴露,我国开始探索市场机制和多元共治机制。在法律上逐步确立了排污收费、生态补偿、排污权交易、环境税、绿色核算、生态责任审计等经济措施,发挥市场机制的作用。

  与此同时,改革行政“命令一控制”型管理方式,完善公众参与制度,鼓励企业和社会公众参与生态环境保护;修订相关法律,完善诉讼制度,充分发挥司法机关在生态环境保护中的功能与作用,建立了行政约束、市场激励、法律规范和技术支撑并举的环境治理新体制。

  3.生态环境行政机构持续提升管理能力

  自1973年成立国务院环境保护领导小组办公室,我国的专门环境保护机构历经多次机构改革并不断升格,但历次改革并没有真正解决“环保不下河,水利不上岸”的“部门分工也分家”问题以及中央与地方的事权配置失衡问题。

信息来源:敏宏环保          服务热线:150 1186 6968

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